В настоящее время разработан проект положения о контроле судов в портах Украины. Его принятие будет способствовать приближению национального морского законодательства к международным стандартам.
Чтобы лучше уяснить суть вопроса, необходимо обратиться к истории возникновения контроля государства порта как сегодняшней правовой основы задержания судна.
В соответствии с традиционным международным правом никакое государство, кроме государства флага, не могло, как общее правило, осуществлять юрисдикцию в отношении судна в открытом море. Более того, нарушение в открытом море каких-либо международных норм и стандартов, если судно после этого зайдет в иностранный порт, не давало государству порта никаких прав на осуществление юрисдикции в связи с таким нарушением, если судном не был причинен ущерб на территории государства.
Такое положение рассматривалось некоторыми странами как неудовлетворительное по той, главным образом, причине, что государства флага далеко не всегда имеют практические возможности и желание осуществлять достаточно эффективный контроль за своими судами, которые в ряде случаев подолгу могут не заходить в свои порты. В этой связи была выдвинута идея о наделении государства, в порт которого зашло иностранное судно, правом провести расследование предполагаемого нарушения, совершенного где-либо за пределами его территориальной юрисдикции.
Соответствующее предложение первоначально было внесено на Международной конференции по предотвращению загрязнения моря, созванной ИМО в 1973 году. Однако в принятой этой конференцией Конвенции МАРПОЛ концепция юрисдикции государства порта нашла отражение в весьма ограниченном виде. Ст. 6 Конвенции МАРПОЛ предусматривает право должностных лиц в портах договаривающихся сторон провести инспекцию иностранного судна с тем, чтобы проверить, не произвело ли оно где-либо сброса вредных веществ. Такая инспекция может быть также проведена при наличии просьбы от другой договаривающейся стороны. Однако, если даже в результате инспекции будут получены достаточные доказательства для судебного преследования, такое преследование может быть возбуждено только государством флага или государством, в пределах юрисдикции которого нарушение было совершено.
На конференции ООН, принявшей Конвенцию ООН по морскому праву в 1982 году, отмечалось, что введение универсальной юрисдикции государства порта может привести к появлению «удобных» портов по образцу «удобных» флагов. К сожалению, следует констатировать, что по многим параметрам украинские порты как раз и подходят под определение «удобные порты», в которые без проблем могут заходить субстандартные суда.
Но идея контроля государства порта развивалась, что привело к созданию системы контроля государства порта в региональном аспекте. Многие страны с настороженностью встретили заключение морскими властями Англии, Бельгии, Дании, Нидерландов, Греции, Ирландии, Испании, Италии, Норвегии, Португалии, Финляндии, ФРГ и Швеции меморандума о взаимопонимании о контроле государства порта (Парижский меморандум), который вступил в силу 1 июля 1982 года. Власти этих стран приняли обязательство поддерживать эффективную систему контроля со стороны государства порта, чтобы иностранные суда, посещающие порты этих государств, отвечали нормам, содержащимся в соответствующих договорах.
Позднее почти все регионы в мире договорились о взаимопонимании в вопросах контроля за соблюдением судами установленных требований. Последними регионами, которые еще не подключились к этой программе, являются регионы Персидского залива и Черного моря.
В сентябре 1999 года в Варне прошло заседание рабочей группы по согласованию вопросов заключения черноморского меморандума. Следующая подготовительная встреча намечена на начало 2000-го и состоится в Стамбуле. Ожидается, что вскоре соответствующий меморандум о взаимопонимании черноморских стран по вопросам контроля государства-порта будет подписан.
Контроль государства порта базируется на соблюдении международных договоров, текст которых, в свою очередь, не является устоявшимся. В существующие договоры постоянно вносятся поправки. В 1999 году такие поправки вносились в Конвенции СОЛАС, МАРПОЛ, ПДМНВ.
В 2000 году вступает в силу целый ряд новых поправок. Это протокол 1990 года к Кодексу о перевозке опасных грузов, протокол 1998 года к Конвенции СОЛАС и Конвенции о грузовой марке.
Но не следует забывать, что все международные правила действуют только до границы 12 миль от берега Украины. Ближе к берегу действуют национальные правила, которые Украина вправе устанавливать самостоятельно. Сейчас такие правила не установлены, и вместо национальных в территориальных водах Украины действуют международные. К чему это приводит?
Вот относительно свежий пример — посадка на мель контейнеровоза у острова Змеиный. Судно шло под флагом Камбоджи. Свидетельство о минимальном составе экипажа содержало требование о двух судоводителях (капитане и 3-м помощнике). По международным правилам судно, имея такое свидетельство, может плавать. Но, как показала практика, оно не обеспечивает безопасности судовождения. Камбоджа не является участницей Конвенции ПДМНВ-78/95, так что инспектор не может требовать от судна другого свидетельства или считать, что оно не соответствует действительности. Как быть в этом случае? В этом случае национальные правила плавания в водах Украины должны четко и однозначно определять, что судам, заходящим в территориальные воды Украины, необходимо иметь свидетельство на соответствие требованиям не ниже требований, содержащихся в Конвенции ПДМНВ.
Особое значение в этом плане имела ратификация Украиной 3 июня 1999 года Международной конвенции ООН по морскому праву 1982 года. По этой конвенции юрисдикция прибрежного государства в отношении судна ограничивается применением принципа «мирного прохода». В ст. 21 конвенции 1982 года дан подробный перечень вопросов, по которым прибрежные государства могут принимать законы и правила, относящиеся к мирному проходу иностранных судов через территориальное море.
В то же время конвенция предусматривает общее ограничение относительно содержания законов и правил, применяемых к иностранным судам. Они не должны «предъявлять к иностранным судам требования, которые на практике сводятся к лишению их права мирного прохода или нарушению этого права». Кроме того, законы и правила прибрежного государства «не относятся к проектированию, конструкции, комплектованию экипажа или оборудованию иностранных судов, если только они не вводят в действие общепринятые международные нормы и стандарты».
Таким образом, если прибрежное государство может устанавливать национальные требования, отличающиеся от международных, то в отношении проектирования, конструкции, оборудования и комплектования экипажа иностранных судов его национальные правила должны по своему содержанию полностью соответствовать общепринятым международным нормам и стандартам.
Если возвращаться к примеру с камбоджийским контейнеровозом, то установление национальных правил на уровне ПДМНВ-95 и положений Резолюции ИМО А. 482 уже даст основания требовать трех (а не двух) вахтенных помощников для обеспечения безопасного плавания в территориальных водах Украины.
В отношении судна, совершившего во время прохода через территориальное море действия, нарушающие «мир, добрый порядок и безопасность», прибрежное государство вправе принять любые меры (остановку, задержание и т. д.), включая его последующее выдворение за пределы территориального моря и запрещение продолжить проход.
В конвенции 1982 года подробно определены права прибрежного государства в отношении иностранных судов в случае совершения ими нарушений во время нахождения в водах под его юрисдикцией. При этом следует заметить, что далеко не всегда прибрежное государство может принимать непосредственные меры в отношении иностранного судна, допустившего нарушение местных законов и правил. Для того, чтобы посчитать, что судно допустило в территориальном море сброс загрязнений или совершило иные нарушения, необходимы только «явные основания».
Иначе обстоит дело, когда иностранное судно, допустившее нарушение в территориальном море или в экономической зоне, заходит потом в порт (или подходит к терминалу) этого прибрежного государства. В таком случае право прибрежного государства на проведение расследования в отношении даже незначительного нарушения его законов и правил или применимых международных норм и стандартов не ограничивается. При наличии достаточных доказательств прибрежное государство может затем возбудить разбирательство с целью наказания виновных (п. 1. ст. 220).
Что касается нарушений международных норм и стандартов, касающихся «годности судов к плаванию», то опять-таки только во время нахождения такого судна в порту к нему в полном объеме могут быть приняты все требуемые обстоятельствами меры.
В соответствии со ст. 219 государство порта в этом случае принимает «в той мере, в какой это практически осуществимо, административные меры, чтобы предотвратить выход данного судна в море». В целях устранения нарушения судну может быть разрешен только переход «на ближайшую подходящую судоремонтную верфь».
Безопасности мореплавания касаются не только конвенции ИМО. Конвенция ООН о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, от 10 марта 1982 года, участницей которой является Украина, также напрямую касается вопросов безопасности судоходства. Но, в отличие от других международных инструментов, ее действие распространяется на физических лиц.
Согласно ст. 3 указанной Конвенции ООН любое лицо совершает преступление, если оно незаконно или преднамеренно захватывает судно; разрушает морское навигационное оборудование или наносит ему серьезное повреждение или создает серьезные помехи его эксплуатации, если любой такой акт может угрожать безопасному плаванию судна; сообщает заведомо ложные сведения, создавая тем самым угрозу безопасному плаванию судна.
Ст. 4 говорит о том, что нормы Конвенции применяются не только при нахождении в территориальных водах Украины, но также при совершении преступления в других водах, если после этого судно заходит в воды Украины.
Практически это означает следующее. Если при следовании по внутренним путям Украины или в территориальном море Украины судно нанесло повреждения навигационному оборудованию или есть основания подозревать в этом какое-то конкретное судно, то можно возбуждать уголовное дело против судоводителя или капитана такого судна, а само судно задерживать до прибытия другого судоводителя или капитана.
Такие же действия, по всей вероятности, можно совершать в отношении судна, дающего ложный сигнал бедствия — «заведомо ложные сведения», которые создают угрозу безопасному плаванию судна.
Кстати, у капитана порта имеется право подавать заявления на привлечение к ответственности нарушителей правил безопасности судоходства в соответствии со статьей №114 Кодекса об административных правонарушениях.
Все вопросы применения Конвенции ООН по борьбе с незаконными актами не получили еще полного правового регулирования в нашем законодательстве и практике. Но национальное законодательство уже развивается в направлении установления контроля над территориальными водами Украины по вопросам безопасности мореплавания и предотвращения загрязнения окружающей среды с судов. Так, Концепцией об охране государственной границы и суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне указывается, что заданиями органов государственной исполнительной власти в сфере охраны государственной границы является, в частности, и «создание гарантированного механизма экологической безопасности с целью предупреждения загрязнения окружающей среды и возможных экологических катастроф».
Возможной угрозой национальной безопасности считается незаконное перемещение через государственную границу транспортных средств, грузов и другого имущества.
После установления правил плавания в территориальных и внутренних водах Украины любое судно, не соответствующее таким правилам, будет рассматриваться как угрожающее национальной безопасности при пересечении им границы территориальных вод.
Любой ущерб от несоблюдения требований безопасности судоходства и защиты окружающей среды — основание для ареста судна.
В марте 1999 года на дипломатической конференции в Женеве был согласован текст новой Конвенции ООН по аресту судов. Эта Конвенция открыта для подписания странами с сентября 1999 года.
Таким образом, тенденции разработки и применения норм и правил в отношении безопасности судоходства показывают неуклонное ужесточение требований к судам и совершенствование механизмов воздействия на суда, не отвечающие установленным требованиям.